行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或其他组织认为行政执法主体的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼的法定期间。行政相对人只有在法定期间内提起行政诉讼，才有可能获得司法救济。如果相对人超过法定期间起诉的，人民法院将对其起诉不予受理或驳回起诉，其合法权益就难以通过行政诉讼的司法程序获得保护。因此，行政诉讼起诉期限对保护行政相对人合法权益，促使相对人正确、及时地行使起诉权具有重要意义。而且，行政诉讼起诉期限的审查也是人民法院审理行政案件的一个重点和难点问题。笔者就司法实践中人民法院审查起诉期限的相关问题提出一些浅见。


一、起诉期限与诉讼时效


民事法律中的诉讼时效已为人们所知。它是民事实体法上的法律制度，又称为消灭时效，意为权利人不行使权利的法律事实持续满一定期限后该权利人丧失权利的法律效果。司法实践中，有人从字面上把诉讼时效理解为诉讼法上的概念，认为凡是诉讼都存在时效的问题，即可以提起诉讼的期限。基于上述理解，不少人将行政诉讼起诉期限称之为“行政诉讼时效”或“起诉时效”，将其等同于民事诉讼时效，甚至用诉讼时效的规定来审查判断行政诉讼的起诉期限，并对超过起诉期限的案件作出驳回诉讼请求的实体判决，造成了二者在适用范围上的混乱。


 虽然起诉期限和诉讼时效都设有一定的期间，且经过一定的期间都会对当事人发生某种不利的法律后果，但二者在本质上是两种不同的法律制度。


1.二者性质不同。起诉期限是诉之合法的要件，即起诉能够被法院予以受理的法定条件，规定在行政诉讼法中，系诉讼程序法律制度；诉讼实效是诉之有理由的要件，即原告的诉讼请求能够成立的前提。诉讼时效属于民事实体法律制度，规定在民法通则中。


2.二者立法目的不同。行政诉讼法中之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响了行政效率，又将给行政管理秩序带来混乱。民事实体法中规定诉讼时效，其目的在于经过法定期间使原权利人丧失权利，使长期存在的事实状态合法化，有利于经济秩序和法律秩序的稳定。


3.二者的起算时间不同。行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道具体行政行为之日起计算，其采取的是客观行为的标准，强调“行为”；而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起，以当事人主观感知权利被侵害为标准，强调“权利”。
4.二者的期间有无变化不同。起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形。除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以对被耽误的法定期限予以延长。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。


5.人民法院对二者超过法定期间的处理方式不同。人民法院可以依职权审查起诉期限。相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理；受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。通常情况下，人民法院不主动审查诉讼时效问题。而且，它不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权。经人民法院审理超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。


二、人民法院可依职权主动审查起诉期限


行政诉讼起诉期限关系到行政相对人起诉能否获得有效司法救济的问题，因而成为行政诉讼各方当事人争执的焦点。有学者和法官提出，从保护相对人诉权的角度讲，人民法院对起诉期限没有依职权主动审查权。其主要理由有两个方面，一是从《行政诉讼法》第四十一条规定的四项内容看，起诉期限并非法定起诉条件，人民法院在立案受理阶段，不宜主动审查起诉期限。二是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十七条（一）项规定了被告对原告起诉超过起诉期限承担举证责任。这就说明原告起诉是否超过起诉期限属于被告的抗辩权，人民法院不应主动审查。


 笔者认为，上述观点是对法律和司法解释规定的片面理解。首先，起诉期限是人民法院受理行政案件审查的必要内容。从《行政诉讼法》“起诉与受理”一章中六个条文的逻辑结构分析，起诉人提起行政诉讼，除了要符合第四十一条规定的四项条件之外，首先要符合行政复议与行政诉讼之间程序上的衔接规定，如须先行复议的，人民法院受理时要审查是否经过复议，没有经过复议的就不予受理。可见，复议前置程序也是起诉条件之一。此外，人民法院还要审查起诉是否在法律规定的期限内提出。只有符合行政复议的规定，又在起诉期限内提出，且又符合了第四十一条规定的四项条件的起诉，人民法院才予以受理。由此可见，起诉期限也是提起行政诉讼的法定条件，人民法院在立案受理时应主动审查起诉是否超过法定期限。其次，《若干解释》第二十七条（一）项的规定是行政诉讼中对各方当事人举证责任分配的规定，而并非对起诉期限的规定。《若干解释》第四十四条第一款第（六）项规定“起诉超过法定期限且无正当理由的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。”该条款规定也意味着人民法院可依职权审查已受理的行政案件的起诉期限。即使在诉讼中被告未对原告的起诉期限提出异议，人民法院仍可对原告起诉是否超过法定期限依职权审查。当然，在诉讼过程中，被告对原告的起诉期限提出异议的，应当举证予以证明。如果被告的异议能够成立，人民法院也可裁定驳回原告的起诉。


 如上所述，起诉期限不同于民法中的诉讼时效。民事诉讼原告超过诉讼时效起诉并不丧失起诉权，人民法院不宜主动审查，但只要被告不放弃诉讼时效利益，其就丧失了胜诉权。而起诉期限是行政诉讼起诉的一个法定条件，人民法院应当依职权予以审查。如果人民法院不能审查行政诉讼的起诉期限，将超过法定期限的起诉予以受理，这势必会影响行政法律关系的稳定，也会引起行政管理秩序的紊乱。


三、起诉期限的确定


起诉期限的确定主要依据两个时间点,即“起算日”和“起诉日”。只要确定了这两个时间点，那么二者之间的期间就是判断起诉是否超过法定期限的根据。所谓“起算日”就是指当事人可以提起诉讼的法定期限开始计算的具体日期。根据《行政诉讼法》和《若干解释》的规定，行政诉讼起诉期限的“起算日”是以当事人知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起开始计算。“起诉日”是当事人向人民法院提起行政诉讼的具体日期，也就是人民法院收到起诉状的时间。但该时间并非当事人起诉状上所载明的日期，也并非法院受理日期。


人民法院在审查起诉期限时，对于“起诉日”比较容易确定，而对于“起算日”的确定则有一些需要注意的问题。


 1.被诉具体行政行为作出的时间并不一定就是当事人知道或者应当知道行政行为内容的时间。除了以口头形式作出具体行政行为外，通常行政机关作出书面形式的具体行政行为后还存在送达程序。因此，“起算日”应以具体送达时间，就是当事人知道行政行为内容时间为准。


2.行政机关是否告知了当事人诉权或起诉期限。按照《若干解释》第四十一条之规定，当事人只知道具体行政行为的内容，而不知道诉权或起诉期限的情况，起诉的“起算点”从知道诉权或起诉期限之日开始计算。但是，从其知道或应当知道具体行政行为内容之日起起诉期限最长不超过两年。也就是说，当事人从知道或应当知道具体行政行为内容之日为“起算点”的两年是其起诉的有效期限。如果当事人在两年内知道了诉权或起诉期限的，应当在“三个月”、“十五日”、“六十日”等法定期限内起诉。即使在两年内起诉，但已超过了法定期限的，也认为超过了起诉期限。如果在两年期限届满前知道了诉权或起诉期限，而在届满之后才起诉，即使在法定期限内的，也认为超过了起诉期限。


3.当事人不知道具体行政行为内容的起诉期限问题。按照《若干解释》第四十二条之规定，当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限的“起算点”从知道或应当知道具体行政行为的内容之日开始计算。但涉及不动产的从作出具体行政行为之日起不得超过20年，其他具体行政行为不得超过5年。这里的20年和5年是一个绝对期限，即使当事人在19年零11个月才知道具体行政行为的内容，但在20年零1个月才起诉，人民法院也不应受理。当事人在上述最长起诉期限内知道了具体行政行为内容，并且知道了诉权或起诉期限的，应当在法定期限（三个月或其他法定期限）内起诉，如超过了该法定期限起诉的，人民法院不予受理。如当事人在最长起诉期限内知道具体行政行为的内容，而不知道诉权或起诉期限的，则按照按照《若干解释》第四十一条之规定，起诉的“起算点”在2年内从知道诉权或起诉期限之日开始计算。


 4.经过行政复议的起诉期限问题。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，经过行政复议的行政行为，当事人可以在收到复议决定之日起的十五日内提起诉讼。这一条说明经过行政复议的具体行政行为,其起诉期限为十五日。其“起算点”为收到复议决定之日。值得注意的是，有的具体行政行为直接向法院起诉可能已经超过了法定期限（如《环境保护法》第四十条规定十五日的起诉期限），但没有超过《行政复议法》规定的60日的复议期限。当事人直接向法院起诉，人民法院可以超过起诉期限不予受理。但是，如果当事人经过行政复议后，在十五日的法定期限内再次起诉，人民法院就应当受理，而不应再以超过起诉期限不予受理。这主要是部分法律规定的起诉期限短于《行政复议法》规定的复议期限所形成。在《行政诉讼法》对起诉期限规定修改之前，对于上述经过复议的情况，人民法院就不宜以超过起诉期限不予受理。


四、起诉期限的审查


人民法院可依被告在诉讼中对起诉期限提出异议而审查,也可以依职权予以审查。那么,人民法院可以在诉讼的哪些阶段审查起诉期限呢?《若干解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，起诉超过法定期限的,要么不予受理,要么受理之后裁定驳回起诉。该项规定并没有对起诉期限的审查阶段作出限制。因此,起诉期限作为行政诉讼的法定起诉条件，人民法院不仅可以在立案受理阶段依职权审查，而且在受理之后的一审、二审诉讼期间可以因被告提出异议而审查,也可以依职权审查。


 在立案受理阶段，人民法院依职权对起诉期限审查，从诉权保护的角度讲应从宽把握。如果从起诉人提交的证据材料中可以初步认定超过起诉期限的，还应审查起诉人超过起诉期限起诉有无正当理由，如不可抗力、不属于起诉人自身的原因、起诉人被限制人身自由等法定期限被耽误的情形。只有扣除了这些被耽误的期间之后确定的起诉期限才符合法律规定。如果不能完全确定超过起诉期限起诉的，则应先受理，待受理之后从原被告提交的证据材料中再予以审查认定。


一审诉讼期间，在开庭审理之前，人民法院可能在审查各方当事人提交的证据材料中发现起诉超过法定期限，也可能被告在提交的答辩状中提出异议。对于前一种情形，人民法院依职权审查后也可以直接裁定驳回起诉。但笔者还是主张经过开庭审理让各方当事人发表意见之后再作出裁定较为符合程序正义。对于后一种情形，被告应当负举证责任，只有经过庭审质证才能确定其所举之证能否证明起诉超过法定期限的主张。一审开庭审理中,人民法院可依职权审查有关起诉期限的证据材料,并组织各方当事人发表意见。如果被告在庭审前没有对起诉期限提出异议，而是在庭审中提出的，应由被告举证证明，当然被告所举证据应是在举证期限内提交的证据材料。庭审中，被告未对起诉期限提出异议，而在庭审之后，人民法院根据庭审质证的有效证据审查认为超过法定期限的，可以依职权审查后作出处理。


 有观点认为，经过开庭审理的案件，已经对实体问题进行了审查，如果原告起诉超过法定期限的，应从实体上驳回诉讼请求，而不是从程序上驳回起诉。笔者认为，人民法院开庭审理案件不仅是对实体问题审查，而且也有程序上的审查，如原被告主体资格、起诉期限、是否经过复议等。如果审理中有证据证明案件在程序上存在不符合法律规定的情形，应首先从程序上进行裁判。而且，《若干解释》第四十四条第一款第（六）项规定的是裁定驳回起诉。如果以判决方式驳回原告诉讼请求，就存在以程序上的理由作出实体上的判断，判决理由与主文之间存在矛盾。


二审期间如果发现起诉超过法定期限的，能否直接驳回起诉？按照《若干解释》第七十九条（一）项之规定，二审法院审理认为起诉超过法定期限不应当受理的，可以撤销一审判决的同时直接驳回起诉。不论被告在一审或二审期间是否对起诉期限提出过异议，二审法院都可以对起诉期限进行审查。只要有充足的有效证据证明起诉超过法定期限的，二审法院就可直接驳回起诉。如果被告在二审期间才提出异议，而且其所举证据系一审举证时限内提交的证据能够证明原告起诉超过法定期限的，二审法院可予以采信。


 人民法院对行政诉讼起诉期限的审查要根据各案的证据材料，并结合具体法律、法规对法定期限的规定进行。在诉讼各阶段，依职权或被告提出异议对起诉期限进行审查，既要严格依法确定，又要查找有无扣除或延长起诉期限的正当理由，充分保护原告诉权。